انتقال آب دریای خزر- قسمت سوم

قسمت سوم- زاویه‌ها و لغزش‌ها

اگر موازین موجود را با رویه‌ها و عملکرد مسئولان در باره طرح‌ها به طور کلی، و طرح انتقال آب سمنان به طور اخص در ده سال گذشته تطبیق داده شود، به چه نتایجی ممکن است رسید؟ در پاسخ به ‌این پرسش، در‌این نوشتار ابتدا سرخط‌های «ابرپروژه‌های» طرح‌های آب در نظام فنی مهندسی، به طور عام مورد توجه قرار می‌گیرد، سپس به موارد خاصی در باره طرح انتقال آب سمنان اشاره می‌شود. 

1- «ابرطرح‌ها» در نظام فنی- اجرایی

- تهیه و تدوین موازین ﻻزم

«ابرطرح‌ها» (Mega Projects)، طرح‌های بزرگی هستند با سرمایه‌گذاری زیاد، در سطح قیمت‌های امروزی بیش از یک میلیارد دﻻر، که به دلیل پیامدهای گسترده‌ای که بر جوامع محلی، محیط‌زیست و بودجه دارند، مورد توجه شدید افکار عمومی ‌قرار می‌گیرند. نظام فنی- اجرایی کشور، گرچه نوعی طبقه‌بندی برای رسیدگی و داوری طرح‌ها دارد، اما متأسفانه فاقد توجه ویژه به رسیدگی خاص به «ابرطرح‌ها» می‌باشد. چون ‌این طرح‌ها حرکات موجی و گسترده‌ای در جامعه ‌ایجاد می‌کنند، رسیدگی به پیش‌بینی پیامدهای آن به روش، تحلیل‌های جزئی (Partial Analysis) واقع‌بینانه نمی‌تواند باشد. تحلیل پیامدها باید لزوماً با تحلیل سیستمی ‌انجام شود. بنابراین مثلاً برای پیش‌بینی پیامدهای اجرای‌ این گونه طرح‌ها بر اقتصاد ملی باید از «مدل‌های تعادل عمومی» (GEM) استفاده شود. بررسی که در ‌این زمینه انجام شده است، استفاده از ‌این مدل‌ها به اطلاعات زیاد و سرمایه‌گذاری کافی برای تأمین منابع و به کارگیری نیروهای متخصص کارآمد نیاز دارد. تاکنون در طرح تهیه ضوابط و معیارهای فنی صنعت آب به ‌این موضوع توجه ویژه‌ای نشده است. 

علاوه بر ابرطرح‌ها، موارد جدیدی در ارتباط با برنامه‌ریزی طرح‌ها مطرح شده که در این گونه موارد فاینانس، یا واگذاری طرح به بخش خصوصی مطرح است که باید گزارش‌های مالی ذیربط تهیه شود تا شورای اقتصاد به تصمیم‌گیری‌های ﻻزم برسد. متأسفانه چنین اقداماتی تاکنون در طرح تهیه ضوابط و معیارهای فنی صنعت آب کشور چندان مورد توجه قرار نگرفته است.  

- استفاده از موازین

درباره طرح‌های معمول که موازین مشخص‌تری بر آن حاکم است، استفاده از موازین، فاقد نظارت و هماهنگی ﻻزم می‌باشد. برخلاف سابقه طوﻻنی طرح تهیه ضوابط و معیارهای فنی صنعت آب کشور، انسجام و ارتباط ان با اقدامات پژوهشی، برنامه‌ریزی، نگهداری و بهره‌برداری و نظارتی مدیریت آب آن، ناشناخته و ناپیوسته است. شاید استفاده از تعبیر نوعی «انزوا» در ‌این مورد، چندان مبالغه نباشد. برای نمونه می‌توان از یکی از راهنماهای مهم ارزیابی اقتصادی ‌این طرح یاد کرد (راهنمای شماره 331) که به ضرورت استفاده از قیمت‌های سایه یا قیمت‌های محاسباتی و چگونگی اعمال آن توجه داده، و بعد از دو تا سه دهه از تنفیذ‌این راهنما، کماکان تأثیر یارانه در بررسی و توجیه طرح‌های آب مورد بی‌توجهی کامل قرار دارد. 

- فرایند داوری و تصویب

طرح‌هایی که مورد مطالعه و بررسی قرار می‌گیرند به طور معمول در کمیته فنی کارفرما که معمولاً شرکت آب منطقه‌ای است (سطح3) مورد بررسی و تصویب قرار می‌گیرند. اگر طرح طبق معیار نظام فنی- اجرایی کوچک باشد، بررسی و تصویب در همین سطح کفایت می‌کند و اﻻ مدارک و مستندات همراه نظرات کارفرما باید برای بررسی و تصویب «سطح دوم» برای کمیته تخصصی ویژه مستقر در شرکت مدیریت منابع آب ارسال شود. نهایتاً طرح برای تصویب باید به «سطح یک» یعنی حوزه ستادی وزارت نیرو برود. شرکت آب و نیرو هم حوزه کارفرمایی دیگری است که طرح برقابی را راهبری می‌کند و طرح‌های تحت مدیریت‌ این شرکت معمولاً به کمیته تخصصی ویژه نمی‌رود. مشکل عمده شرکت‌های درگیر در ‌این فرایند، وجود «تعارض منافع» به دلیل تصدی‌گری آنها در طرح‌ها می‌باشد.[1] اقدامات و تلاش‌های مربوط به تفکیک وظایف تصدی‌گری و حاکمیتی در مورد ‌این شرکت‌ها بعد از نزدیک به دو دهه، هنوز به جایی نرسیده است. داوری تصویب طرح‌ها برای ‌این شرکت‌ها نمی‌تواند بی‌طرفانه و فارغ از منافعی باشد که در اثر گرفتن ردیف اعتباری و حفظ و پیشرفت طرح‌ها، نصیب ‌این تشکیلات و امکان استفاده از مزایای گسترش و توسعه آن می‌شود.  

- هماهنگی‌های بین‌بخشی

هماهنگی‌های بین‌بخشی مهمی‌ در «سطح یک» یعنی حوزه ستادی وزارت نیرو می‌بایست اتفاق بیفتد که برخی از آنها ممکن است رویه‌های مشخصی داشته باشند و برخی هنوز دارای رویه‌های چندان مشخص نیستند. هر طرحی که همراه مستنداتش به معاونت امور آب و آبفای این وزارتخانه می‌رود، هدف آن معمولاً اخذ مصوبه تخصیص اولیه یا نهایی است. به ‌این منظور هماهنگی‌هایی با سازمان محیط‌زیست، سازمان برنامه و بودجه، سازمان میراث فرهنگی، وزارت بهداشت، اخیراً سازمان اجتماعی کشور (ذیل وزارت کشور) و قاعدتاً وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت کشاورزی ضرورت دارد. نحوه بررسی و معیارها و رویه‌های اقدام از نظر تأمین منابع و نیروی انسانی ﻻزم در‌این کانون‌های مهم هماهنگی، در اغلب موارد، هنوز چندان مشخص نیستند. 

2- برنامه‌ریزی مشخص طرح انتقال آب به سمنان

در ادامه توضیح چارچوب عمومی‌کار و ارائه پرسش‌های اصلی در ‌این زمینه، می‌توان موارد مختلفی را در ارتباط با خود طرح انتقال آب به سمنان مطرح ساخت که مهم‌ترین آنها به قرار زیر است:

• نامشخص‌بودن تصویر کلی کار (سقف برداشت و انتقال آب)

سیمای طرح و نام دقیق طرح هنوز چندان مشخص نیست. مثلاً وزارت نفت نمی‌تواند عبور دو خط لوله را در کنار خط انتقال موجود گاز به دﻻیل ‌ایمنی بپذیرد، پس خواه ناخواه مسیر انتقال و هزینه‌های مترتب تغییر خواهد کرد. یا مشخص نیست که اگر به جای 200 میلیون متر مکعب و دو خط لوله، رقم به 100 میلیون متر مکعب و یک خط لوله کاهش یابد، چه مشکل اساسی ممکن است ‌ایجاد شود؟ همچنین،  معلوم نیست که اگر طرح صرفاً برای استان سمنان در نظر گرفته شده و نیروی محرکه پیگیری‌ها هم استانداری ‌این منطقه است، توضیح قانع‌کننده تغییر نام طرح از «استان سمنان» به «فلات مرکزی» چیست؟‌ آیا باید منتظر خط لوله‌های دیگری برای سایر استان‌ها و مناطق دیگر بود؟

• ابهامات و مشکلات حقوقی و هیدروپلتیکی

آیا طرح انتقال آب می‌تواند بدون رضایت و مشارکت شهروندان مبدأ و مقصد سرانجامی ‌پیدا کند؟ چه منافعی برای ساکنان مستقر در نقطه مبدأ انتقال آب پیش‌بینی شده است؟ منافعی که برای ساکنین مقصد پیش‌بینی شده، قرار است چگونه توزیع و تبدیل به حقوق ذینفعان شود؟ آیا نمایندگان واقعی ذینفعان مشخص شده‌اند و حقوق و مسئولیت‌های آنها مشخص و مورد توافق قرار گرفته است؟ اگر اجرای طرح با دامن‌زدن به تقاضای بیشتر برای آب  به رشد نامعقول جمعیت استان بینجامد و بحران آب در استان سمنان را تشدید کند، پاسخگویی با کیست؟ مداخله معاون اول رئیس‌جمهور درشروع فرایند پدیداری طرح، چه وجه حقوقی داشته است؟ اگر ذینفعان طرح قادر به تأمین هزینه‌ها نباشند یا از مسئولیت‌های خود طفره بروند و بار آنها بر دوش بودجه عمومی ‌قرار گیرد، چه مرجعی پاسخگو خواهد بود؟ عدم رعایت ضوابط و معیارهای نظام فنی- اجرایی کشور و پیامدهای آن ازجمله الگوشدن برای ارائه درخواست‌های مشابه در مناطق و استان‌های دیگر همجوار و غیرهمجوار را چه مرجعی به عهده خواهد گرفت؟ حقوق مشاور، کارفرما، پیمانکار و سرمایه‌گذار (سرمایه‌گذاران)  در عرصه شفافیت رویه‌ها و تهیه مطالعات ﻻزم و حق الزحمه‌های مربوط، برای تهیه و اجرای یک «ابرطرح» در نظام فنی- اجرایی کشور چگونه پیش‌بینی و رعایت می‌شود؟‌آیا ممکن است در فضای غیر شفاف، امتیازات و توقعاتی غیر متعارف و زیان‌بار از نظر ملی، مبنای همکاری‌ها در ‌این زمینه قرار بگیرد؟

ترتیبات پیش‌بینی‌شده در کنوانسیون دریای خزر چگونه رعایت شده یا خواهد شد؟ ‌این موضوع با توجه به مشخص‌نبودن سقف برداشت، بر اساس نام مبهم طرح (فلات مرکزی) اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. تعیین رژیم حقوقی طبیعی در بهره‌برداری از منابع مشترک آب، انرژی و همچنین مسائل محیط‌زیستی ‌این منبع عظیم همیشه یکی از چالش‌ها و محور اصلی اختلافات جدی بین کشورهای ساحلی آن بوده است. مذاکرات تعیین رژیم حقوقی طبیعی بین کشورهای ساحلی برای حل اختلافات موجود بر سر تقسیم و بهره‌برداری از منابع آب و انرژی آن و همچنین مسائل محیط‌زیست سال‌ها است که در حال انجام و پیگیری است. نکته مهمی‌که در‌ این زمینه مطرح است، نوع مطالعات آثار محیط‌زیستی است که آثار فرامرزی را مورد توجه قرار می‌دهند و دیگر ‌اینکه ‌این اقدام ‌ایران، ‌آیا ممکن است که باعث تشویق کشورهای همسایه به دستکاری‌های مشابه شود؟ و  زنجیره ‌این اقدامات ممکن است چه پیامدهای تجمعی برای محیط‌زیست منطقه داشته باشد؟

• نگرانی‌ها در سنجش و داوری

نحوه مطرح‌شدن و پیگیری‌این طرح خلاف قاعده و رویه پیدایش و پیمایش مراحل تکوین طرح در نظام فنی- اجرایی کشور می‌باشد.‌این نوع مداخلات به شائبه بی‌توجهی به پیامدهای مؤثر در تصمیم‌گیری دامن زده است. تمرکز تصمیم‌گیری‌ها و هدایت طرح در شرکت آب و نیرو که یکی از ذینفعان طرح به شمار می‌آید، موضوع بی‌طرفی در داوری‌های مرتبط با تصویب مراحل طرح را در معرض تردید قرار داده است. ‌این تردیدها، مخاطرات مهمی ‌را در صورت نبودن پشتیبانی سیاسی از آن در پیش روی طرح قرار می‌دهد و سرنوشت آن را نامعلوم می‌کند. چون ‌این طرح از جنس طرح‌های استراتژیک و درازمدت، افق آن فراتر از 30 سال و 50 سال قرار می‌گیرد، مخاطراتی آن را تهدید می‌کند، مخاطراتی چون تعطیلی در حین اجرا در اثر جابجایی دولت‌ها و قطع پشتیبانی سیاسی موقت، یا تعطیلی در حین بهره‌برداری به علت هزینه‌های سنگین و نامشخص تأمین انرژی یا سایر هزینه‌های راهبری طرح که بخش مهمی ‌از آن، قطعاً ارزی خواهد بود.

• بی‌تناسب‌بودن طرح

با وجود بهره‌برداری ناپایدار از حدود 1200 میلیون متر مکعب در سال از منابع آب استان سمنان (کادر1)، افزودن 100 یا 200 میلیون متر مکعب آب بسیار پرهزینه به ‌این مجموعه، مارا از نظر تناسب و پیوستگی با پرسش‌های متعددی روبرو می‌کند. مهم‌ترین پرسش ‌این است که افزودن ‌این حجم آب قرار است چه معجزه‌ای بکند که بتواند پاسخگوی مخاطرات، دشواری‌ها و هزینه‌های سنگین مالی، اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی آن باشد؟  

1- در این راستا لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» به پیشنهاد معاونت حقوقی رئیس جمهور در دستور کار دولت قرار گرفت و با طی مراحل بررسی، در جلسه 19 آبان 1398 هیئت وزیران مشتمل بر 40 ماده تصویب شد (www.cabinetoffice.ir).