کارگاه نظام حقوقی و بهره‌برداری از آب کشاورزی

با اجرای برنامه‌های «اصلاحات ارضی» در دهه ۱۳۴۰، نظام‌های بهره‌برداری سنتی از منابع آب سطحی و زیرزمینی کشاورزی که به صورت محلی و با كمترين دخالت عوامل دولتي، اداره مي‌شده است، دستخوش دگرگونی‌های اصلی گردید و با اقدامات دهه‌های بعدی منجر به بروز مشکلات اساسی در این نظام‌ها شد. هم‌اکنون، ویژگی اصلی این نظام‌ها، حضور و درگیری بیش از حدّ دولت در اداره امور محلی، کاهش همکاری‌های محلی و ناپایداری آن‌ها به لحاظ اقتصادی، مالی، اجتماعی و زیست محیطی است. حل اساسی معضلات و مشکلات ناپایداری نظام‌های بهره‌‌برداری از آب، به استفاده گسترده از دانش و تجربه داخلی، جهانی و به‌کارگیری اصول نوین نظام‌سازی و نهادسازی در بهره‌برداری از منابع آب نیاز دارد. بی‌تردید تلاش مؤثر برای دستیابی به رویکردی جدید با استفاده از همکاری‌های چندتخصصی و رسیدن به جایگاه بین‌تخصصی در تلفیق دیدگاه‌های تخصصی، برای بقای نظام اجتماعی و منابع طبیعی حیاتی کشور بسیار کارساز و حائز اهمیت است. در همین راستا، اندیشکده تدبیر آب ایران اولین نشست تخصصی نظام حقوقی و بهره‌برداری از آب کشاورزی را با هدف ایجاد فضای گفت وگو برای طرح مسئله و سؤالات کلیدی در جهت ایجاد چارچوبی فراگیر و همگرا کردن دیدگاه‌ها و هم‌فزونی بین ظرفیت‌ها و پتانسیل‌های پژوهشی، فنی و کارشناسی موجود در کشور در تاریخ ۲۸ فرودین‌ماه ۱۳۹۲ برگزار کرد. در ابتدای نشست، مهندس اسفندیاری، دبیر اندیشکده تدبیر آب ایران، با بیان ضرورت ایجاد نظم در یک نظام بهره‌برداری، دو موضوع نظم و نظام در زمینه نظام بهره‌برداری از منابع آب را نقطه‌های تمرکز نشست حاضر بیان کردند و افزودند که در دوره معاصر در محیط دانشگاهی و پژوهشی جنبه‌های مختلفی از این نظام مورد توجه قرار گرفته است، اما کمتر با نگاه اقتصادی و حقوقی به این نظام‌ها نگریسته شده است و لذا برای پرکردن این خلاء در این نشست از دریچه اقتصادی و حقوقی به نظام بهره‌برداری آب نگاه خواهیم کرد. در ادامه آقای دکتر مختار هاشمی، عضو هیئت علمی دانشگاه سنندج، مطالبی پیرامون چارچوب حقوقي سيستم حكمراني منابع آب و خاك (حمي) مبتني بر جوامع محلی ارائه کردند. ایشان اصول حکمرانی حمی را چهار اصل اخلاقی، پایداری زیست‌محیطی، سازمانی و حکمرانی خوب، بیان کردند. آقای دکتر حجت‌الاسلام سعید فراهانی، عضو هیئت علمی دانشگاه علوم اقتصادی، سخنران بعدی بود که پیرامون نظام‌ بهره‌برداری از منابع آب از منظر اسلام مباحثی را مطرح کردند. سپس خانم دکتر ابوالحسنی، عضو هیئت علمی دانشگاه فرودسی مشهد، در مورد اهمیت حقوق مالکیت در منابع آبی صحبت کردند و مشکلات موجود در اقتصاد در زمینه‌ی تعیین تکلیف منابع آبی، گروه‌بندی‌های متفاوت در زمینه حقوق مالکیت، انواع رژیم‌های مالکیت و رژیم‌های کارا برای مدیریت منابع طبیعی را مورد توجه قرار دادند. پس از آن آقای جنگی مرنی، رئیس بخش بهره‌برداری از شبکه‌های آبیاری و زهکشی شرکت مدیریت منابع آب، مطالبی در مورد نحوه پیشرفت طرح صدور پروانه بهره‌برداري از منابع آب سطحي توضیح دادند و خانم اسلامی هم پیرامون نظام بهره‌برداری شبکه آبیاری و زهکشی اُوجیروب به‌عنوان اولین شبکه آبیاری خصوصی ایران صحبت کردند. در ادامه گفتگوها نکات و مباحث مهمی مطرح کردید که شرح آن‌ها در آینده نزدیک در اختیار بازدیدکنندگان تارنما قرار خواهد گرفت. در نهایت جمع‌بندی زیر در این نشست حاصل گردید: ۱. نظام بهره‌برداری از آب کشاورزی به مناسبات اجتماعی اطلاق می‌شود که در خدمت بهره‌برداری از منابع آب به‌منظور تولید کشاورزی قرار دارد. این مناسبات از مجموعه‌ای از قواعد و روش‌هایی تشکیل شده که به‌طور رسمی و غیررسمی وضع شده‌اند و بر اساس آن‌ها چگونگی تعیین سهم هر بهره‌بردار از آب مشترک، استفاده از فناوری معین برای بهره‌برداری، نحوه تحویل سهم‌ها در مواقع عادی و در خشکسالی‌ها، نحوه گزارش و بررسی تخلفات، نحوه رفع اختلافات، سازماندهی و مدیریت انجام امور و دیگر مشخصات و مناسبات، تعیین می‌شود. ۲. چارچوب کاری این نشست به نحوی بود که در آن در تبیین و ارزیابی مناسبات اجتماعی مورد نظر به موضوعات متنوعی پرداخته شد که علی‌رغم تنوع این موضوعات، هم‌پوشانی نسبی و رابطه مکمل آن‌ها با یکدیگر، قابل توجه است. حکمرانی محلی، نگاه نظام‌مند به منابع آب از دیدگاه اسلام و حقوق مالکیت آب و برنامه اجرایی صدور پروانه بهره‌برداری از آب سطحی و نظام بهره‌برداری یک شبکه آبیاری در دست بهره‌برداری، به روشنی بیانگر این مدعا است. هرچند فاصله‌ها و کمبود‌ها برای ایجاد هم‌پوشانی بیشتر و تقویت ارتیاطات مکمل میان موضوعات نیز کاملاً مشهود است. اما گستردگی موضوعات انتخاب شده، این قابلیت را دارد که بتوان با نگاه جامع‌تری برای همگرایی میان رویکرد‌های نظری و اجرایی در سطوح کلان‌تر و حوزه‌های‌‌‌‌‌ متعددی برنامه‌ریزی کرد. ۲. هرچند که این تنوع در موضوعات، با تفاوت دیدگاه‌ها نیز همراه است، اما این تفاوت‌ها شاید بسیار طبیعی و حتی مثبت باشد. زیرا، چالش تفاوت دیدگاه‌ها موجب نوآوری و تلاش بیشتر می‌شود و برای ایجاد همگرایی نیاز به تداوم گفتگوی برنامه‌ریزی شده دارد (این مهم خود به خود حاصل نمی‌شود). ۳. برای همگرایی بیشتر در اقدامات بعدی، توجه به جهت‌گیری‌های اصلی مشهود در مباحث به شرح ذیل قابل توصیه است: - تاکید به جنبه‌های مختلف حقوقی، فنی، جامعه‌شناسی، سیاسی، اقتصادی، مردم‌شناسی، تاریخی و نظایر آن در بررسی نظام بهره‌برداری از آب و در نظرگرفتن چارچوب حکمرانی محلی آب برای تلفیق و جمع‌بندی از بررسی‌های چندتخصصی در بررسی همه‌جانبه نظام مورد نظر. - توجه به سه جنبه مهم سیاست ، مشروعیت و مشارکت در اعتلای نظام بهره‌برداری و حکمرانی محلی آب و خاک - توجه به سنت‌ها و اعتقادات در نظام‌سازی و یا اصلاح نظام‌های بهره‌برداری از دیدگاه پذیرش و مشروعیت و در نتیجه تمایل به مشارکت بیشتر - در نظر گرفتن مالکیت حقوق بهره‌برداری از آب، به‌عنوان یکی از چندین مؤلفه تأثیر‌گذار بر نظام بهره‌برداری آب کشاورزی - مشهود بودن ضرورت تعیین نسبت میان تبیین نظام بهره‌برداری از آب و مشخص کردن حقوق آب و نحوه اعمال آن - نیاز مبرم و مهم حل و فصل اصولی مسایل نظام بهره‌برداری از آب کشاورزی از دیدگاه اعتقادی و قانون‌گذاری به استقرار نگرش نظام‌مند در مباحث فقهی و حقوقی. - ضرورت استخراج اصول و قواعد کلی حاکم بر اقتصاد منابع طبیعی از منظر اسلام و اولویت داشتن انجام کار بیشتر روی خرده‌نظام بهره‌برداری از منابع آب کشاورزی از منظر نظام اقتصادی اسلامی نسبت به دیگر خرده نظام‌ها ۴. استفاده از دیدگاه‌های اقتصادی در بهبود عملکرد نهادهای اقتصادی چون نظام‌های بهره‌برداری از آب کشاورزی، از دیدگاه اصول بهبود حکمرانی و همچنین اهمیت مبحث حقوق مالکیت در این زمینه می‌تواند بسیار راهگشا باشد. ضمناً تنها طبقه‌بندی سه‌گانه انواع مالکیت منابع طبیعی (در این‌ مورد آب کشاورزی) به‌صورت عمومی، خصوصی و دولتی، موضوع حقوق مالکیت آب را به حد کافی روشن نمی‌کند. شرایط واقعی به نحوی است که به نوعی تداخل طبقه‌بندی‌ها و یا ایجاد طبقه‌بندی‌های جدیدی نیاز پیدا کرده است. ۵. دو نمونه کار اجرایی در این نشست مطرح شد که عبارت بودند از: برنامه صدور سند آب در شبکه‌های مدرن و وضعیت شبکه آبیاری خصوصی اُجیروب. در برنامه‌ریزی انجام شده برای صدور سند آب به موارد متعددی از معیارها و ضوابط مطرح شده توجه نشده بود. سؤالات زیادی در شناخت و ارزیابی شرایط نظام بهره‌برداری اُجیروب وجود داشت که بدون پاسخ روشنی باقی ماند. این دو نمونه نشان‌دهنده نداشتن چارچوب یا الگوی مفهومی مناسب و وجود کمبودهای اساسی نظام جمع‌آوری، پردازش و تلفیق اطلاعات مورد نیاز، در بررسی وضعیت نظام‌های بهره‌برداری کشور است. سؤالات زیر می‌تواند نقطه شروع مناسبی در این مسیر باشد: - چه نسبت و رابطه‌ای می‌توان میان نظام بهره‌برداری از آب و حکمرانی محلی برقرار کرد؟ - چه نسبتی میان برنامه صدور سند آب و بهبود نظام بهره‌برداری آب کشاورزی (منابع آب سطحی با اولویت شبکه‌های مدرن آبیاری) وجود دارد؟ - آیا بهبود نظام بر صدور سند تقدم دارد یا باید صدور سند را مقدم دانست و یا گزینه دیگری نظیر شروع همزمان و رابطه تعاملی مطرح است؟ در این صورت آیا نباید کار را مرحله‌بندی کرد و هدف‌ها و سیاست‌ها و راهبردهای هر مرحله را مشخص ساخت؟ - آیا شروع کار به‌صورت پایلوت و محدود، چه مزیت‌ها و چه الزاماتی نیاز دارد؟ آیا عبور از مرحله آزمون و گسترش آن به سامانه‌ها و مناطق دیگر نیاز به نقشه راه ندارد؟ - آیا وضعیت شبکه اُوجیروب که توسط بخش خصوصی سرمایه‌گذاری و اداره می‌شود تا چه حد قابلیت تعمیم به شبکه‌های خصوصی (در داخل و خارج از کشور) دارد؟ وجوه تمایز و افتراق آن با دیگر شبکه‌های خصوصی در چیست؟ وجوه تشابه آن با شبکه‌های دولتی در چیست؟ اساساً تا چه حد وضعیت این شبکه شناخته شده است؟ - آیا سنجه‌های ارزیابی وضعیت نظام بهره‌برداری از آب کشاورزی چه باید باشد و جایگاه سنجه‌های اقتصادی، مشروعیت، مشارکت و دیگر معیارهای حکمرانی مناسب در سطح محلی در آن‌ها چیست؟ ۶. تداوم گفتگو با مشارکت دانشگاهیان و مسئولین اجرایی در فضای بیطرفانه اندیشگاهی می‌تواند در پاسخگویی مؤثر و کارآمد به نیازها و سؤالات مختلف در این موضوع مهم، بسیار راهگشا باشد. از این‌رو تشکیل یک کارگروه برای برنامه‌ریزی و تداوم کار قابل توصیه است.