چرخش مدیریت تقاضای آب

استفاده اقتصادی از آب، در حال تغییر از کشاورزی به مصرف شهری، صنعتی و تولید انرژی است. ساخت سدهای جدید و پروژه‌های بزرگ مقیاس انتقال آب، راهکارهایی پرهزینه برای تامین نیازهای در حال رشد و در حال تغییر است. طبق ارزیابی‌ها مساله فعلی کشور کمیابی فیزیکی آب نیست، بلکه ناکامی‌های نهادی و سیاسی در مدیریت آب است. به همین دلیل بازارها می‌توانند به‌عنوان ابزاری با رویکرد تقاضامحور برای مدیریت کمیابی آب به ایفای نقش بپردازند. طبق بررسی‌ها بازارها می‌توانند به سبب نبود شرایط و بسترهای سیاسی و نهادی، به مایه دردسر نیز تبدیل شوند. به همین دلیل است که درباره نقش آنها به‌عنوان یک راه‌حل برای بحران آب ابراز تردید می‌شود. از این رو اتخاذ رویکرد چندرشته‌ای و همیارانه به نقش‌آفرینی بازارهای آب، می‌تواند به ارتقای اثربخشی آن کمک فراوانی کند.

 طی ۶ دهه گذشته، مکانیزاسیون سبب افزایش انفجارگونه در بهره‌برداری از آب‌های زیرزمینی، به ویژه در بخش کشاورزی شد. این امر در بسیاری از مناطق جهان به ویژه کشورهای در حال توسعه، وابستگی به منابع آب زیرزمینی در تامین تقاضای آب کشاورزی، شهرها و صنایع را افزایش داد؛ در آسیا و ایالات متحده بیش از ۷۰ درصد برداشت آب زیرزمینی برای کشاورزی است. در اتحادیه اروپایی به‌طور متوسط ۵۵ درصد آب زیرزمینی برای تامین خانگی استفاده می‌شود، ۲۳ درصد برای کشاورزی و ۲۲ درصد برای صنعت است. البته در کشورهای جنوبی اروپا (ایتالیا، پرتغال و اسپانیا)، ۷۵تا ۸۹ درصد آب زیرزمینی برای کشاورزی استفاده می‌شود. این فرآیند موجب عمیق‌تر شدن تراز آب‌های زیرزمینی، خالی شدن سفره‌ها، آلوده شدن آبخوان‌های ساحلی، نشست زمین و کاهش جریان ورودی به رودخانه‌ها و تالاب‌ها شد. در نتیجه گونه‌های آب شیرین (اعم از سطحی و زیرزمینی) به شکل فزاینده‌ای به سبب کاهش شدید منابع آب زیرزمینی در مخاطره قرار گرفتند. به‌دنبال مشاهده این روندها، کمیابی آب از سوی کنشگران اقتصاد جهانی طی دو دهه اخیر، هرساله به‌عنوان یکی از ریسک‌های عمده جهانی معرفی شده است. از سویی به‌واسطه ضعف نظام‌های کنونی حکمرانی آب در مدیریت کمیابی آب به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، مشاهده شده است طی وقوع دوره‌های خشکسالی، مدیران نتوانسته‌اند به اندازه کافی تقاضاهای آب را برای جلوگیری از وقوع اختلال در اقتصادهای محلی و منطقه‌ای، بروز تعارضات اجتماعی و بیث‌باتی سیاسی و خسارت دیدن اکوسیستم ناشی از کمیابی آب کاهش دهند. همچنین پاسخ‌‌های مدیریت آب به کمیابی عمدتا تحت سیطره مهندسی عرضه‌گرا بوده و شامل ساخت مخزن‌ها، کانال‌ها، خطوط لوله، چاه‌ها، شیرین کردن آب دریاها و.... حال آنکه گفتمان جهانی آب معتقد است بحران آب و فقدان پایداری در بهره‌برداری از اکوسیستم‌های آبی که منجر به خشک شدن رودخانه‌ها، تالاب‌ها و آبخوان‌ها شده است، ناشی از کمبود فیزیکی آب نیست، بلکه محصول سیاست‌های عمومی است که از طریق یارانه‌ها و نرخ‌گذاری پایین آب، مشوق استفاده بیش از حد آب را فراهم آورد‌ه‌اند. البته در سال‌های اخیر، به سبب افزایش هزینه پروژه‌های تامین آب توأمان با افزایش دغدغه‌های زیست‌محیطی، چرخش بارزی به سمت استراتژی‌های متنوع مدیریت تقاضای آب بر پایه استفاده از ابزارهای متنوع اقتصادی پدیدار شده است. در چنین فضایی بازارهای آب (زیرزمینی) به‌عنوان یکی از ابزارهای اقتصادی برای مقابله با کمیابی آب (زیرزمینی) به شکل فزاینده‌ای مورد توجه قرار گرفته است. اندیشکده تدبیر آب در گزارشی تحلیلی به ابعاد بازار آب زیرزمینی پرداخته است.

 بازار آب در یک نگاه

ضرورت جابه‌جایی حقابه‌ها در میان بخش‌های مصرف‌کننده آب، بخشی از فرآیند عمومی توسعه شهرنشینی است که در بسیاری از کشورهای در حال توسعه قابل رویت است که تقاضا برای انتقال آب از استفاده پرحجم و ارزش پایین‌تر ‌در کشاورزی آبی نیرومند و غالبا بهره‌مند از یارانه، به تامین آب شهری یا استفاده‌های صنعتی کم‌حجم و ارزش بالاتر وجود دارد. بازار آب به نظام قواعد و مقررات رسمی حاکم بر خرید، فروش و اجاره حقابه‌ها که مستقل از حق مالکیت زمین مبادله شود، اطلاق می‌شود. بازارهای آب به راه‌های مختلف ظهور می‌یابند، اما عامل اصلی مشترک در بیشتر بازارها وجود کمیابی آب است. به عبارتی ساده، وقتی تامین آب محدود می‌شود، بازارهای آب به تسهیل مبادله غیراجباری حقابه میان خریداران و فروشندگان در چارچوب سقف تعیین‌شده می‌پردازند. به جهت استفاده غالب از آب برای مقاصدی با ارزش اسمی پایین (کشاورزی) در بسیاری از حوضه‌های آبریز، بازارها می‌توانند آب را به فعالیت‌هایی با بهره‌وری اقتصادی بیشتر (عمدتا صنعت و خدمات) بازتخصیص دهند. بازارهای آب معمولا به دو شکل پدید می‌آیند. بازارهای رسمی آب، بازارهایی هستند که از پشتیبانی نظام حقوقی برخوردارند و لذا، حل و فصل اختلافات قرارداد و تقویت مبادلات کارآمد را امکان‌پذیر می‌کنند و بازارهای عرفی، بازارهایی هستند که قراردادها به جای قواعد حقوقی، بر پایه پیوندهای اجتماعی رفع و رجوع می‌شوند.

 الزامات ایجاد بازار آب زیرزمینی

عملکرد خوب بازار مستلزم جامع‌نگری در طراحی و پیاده‌سازی آن است؛ بنابراین اگر دولتی تصمیم بر استفاده از بازار آب زیرزمینی داشته باشد، برای اطمینان از موفقیت و اثربخشی بازار در تحقق پایداری منابع آب، طراحی و پیاده‌سازی دقیق آن اهمیت زیادی خواهد داشت، در غیر این صورت می‌تواند پیامدهای خسارت‌بار و ناخواسته‌ای را به بار آورد. برای ایجاد سازوکارهای بازار آب به جهت مبادله حقوق آب (زیرزمینی)، شروط چهارگانه ذیل باید لحاظ شود که عبارتند از:

وجود ارتباط هیدرولیکی کافی میان دو نقطه مصرف فروشنده و خریدار؛ آب زیرزمینی در آبخوان‌ها معمولا در حرکت است. منتهی بسیاری از آبخوان‌های آبرفتی یا آبخوان‌هایی که در سنگ بستر شکستگی‌دار شکل گرفته‌اند، گسترش سطحی محدودی دارند و تنها در مقیاس موضعی قابل بهره‌برداری هستند. به همین صورت، آبخوان‌های بزرگ آب زیرزمینی ممکن است فاقد پیوستگی هیدرولیکی در مسافت‌های دور باشند. این وضعیت می‌تواند موانعی در برابر انتقال آب و بالطبع مبادله حقوق آب زیرزمینی باشد، مگر آنکه طرح‌های مهندسی شامل خطوط انتقال یا کانال‌ها پیاده شوند. مثال بارز این موضوع، مبادله حقوق آب زیرزمینی در استرالیا است که به دلیل اینکه پیکره‌های آب زیرزمینی از یکدیگر گسسته هستند و از نظر هیدرولیکی پیوند ندارند با مانع جدی روبه‌رو شده است. اطمینان از عدم تجاوز برداشت از «حد مشخص ‌شده در برنامه منبع آب»؛ سقف برداشت از منابع آب باید بر پایه ملاحظات زیست ‌محیطی تعریف شود؛ از این رو پایش دقیق موجودی آب و وضع مقررات درباره مصرف آب در نظام بازار اهمیت زیادی دارد. به عبارت ساده بازارهای آب تنها در صورتی می‌توانند در پرداختن به کمیابی موفق عمل کنند که اندازه‌گیری و نظارت بر رعایت مفاد مجوزها (حکمرانی مطلوب آب) وجود داشته باشد.

اطمینان از اینکه حقابه، قابلیت اطمینان زمان‌بندی و حجم خود را حفظ خواهد کرد؛ اطمینان از تامین حقابه وابستگی شدیدی به آبدهی مطمئن حوضه آب زیرزمینی (آبخوان) دارد. آبدهی مطمئن مقدار آبی است که می‌تواند بدون آنکه نتیجه‌ نامطلوبی در پی داشته باشد، برداشت شود. نتیجه نامطلوب را می‌توان هر‌گونه تاثیر منفی دانست که شامل کاهش آبدهی چاه، خالی شدن آبخوان، نشست زمین، کاهش جریان پایه رودخانه و خسارت به تالاب‌ها و اکوسیستم‌ها می‌شود. اما از آنجا که آب زیرزمینی به‌طور کلی یک منبع تجدیدپذیر به‌شمار می‌رود، آبدهی مطمئن به متوسط تغذیه سالانه آبخوان ارتباط می‌یابد، که این موضوع عدم قطعیت تامین حقابه را افزایش می‌دهد. همچنین برخی آبخوان‌های آبرفتی، کم‌ضخامت هستند و ذخیره انتقالی کوچکی دارند، بنابراین نمی‌توانند تامین قابل اطمینان را برای استفاده‌هایی مانند مصارف شهری که نیازمند تامین آب با ریسک پایین هستند، فراهم آورند، به ویژه در دوره‌های خشکسالی که بیشترین نیاز به آب وجود دارد.

اطمینان از وجود اقداماتی که به پیامدهای منفی ناشی از مبادله بر طرف‌های ثالث (از جمله محیط زیست) می‌پردازد. در رویکرد بازار این فرض استوار است که با آب زیرزمینی باید به مانند کالایی خصوصی رفتار کرد، یعنی دو طرف در معاملات بازار، هزینه‌ها یا فایده‌هایی را که شخص ثالث (از جمله محیط‌زیست) را متاثر می‌سازد، نادیده انگارند. ولی از آنجا که آب زیرزمینی کالایی با دسترسی آزاد و در عین حال مشترک است، بنابراین در برابر آثار خارجی حساس است، و اینکه بازارهای آب تنها با پذیرش آن از سوی ذی‌نفعان (از جمله محیط زیست) و مشارکت آنان موفق خواهد شد، باید حفاظت از منافع طرف‌های ثالث و نیازهای محیط‌زیست به‌عنوان دو عنصر کلیدی ایجاد بازار آب لحاظ شوند.

 تجارب جهانی بازار آب زیرزمینی

۱- موفقیت بازارهای رسمی آب زیرزمینی، وابستگی شدیدی به چارچوب‌های نهادی رسمی دارد تا از آنها پشتیبانی کند، به این جهت در کشورهای در حال توسعه، که ظرفیت نهادی آنها ضعیف است، محدودیت‌های آشکاری برای اثربخشی بازار برای حل بحران آب زیرزمینی وجود دارد. لذا بازارهای غیررسمی آب زیرزمینی در کشورهای در حال توسعه‌ای که ظرفیت‌های نهادی ضعیفی دارند، می‌تواند جایگزین شود، چرا که در بازارهای غیررسمی آب زیرزمینی، به شکل درونزا، چارچوب‌های نهادی متناسب با نیازهای بهره‌برداران شکل می‌گیرد.

۲- در رویکرد مقرراتی، دولت به جهت مسوول بودن در امر تخصیص، هزینه‌های تخصیص آب را نیز بر عهده دارد، ولی در رویکرد بازاری به تخصیص منابع آب، این هزینه‌ها بر عهده مشارکت‌کنندگان در بازار است. از آنجا که افراد ذی‌نفع، انگیزه بیشتری برای حداقل کردن هزینه‌ها و افزایش کارآیی آب در مقایسه با نهادهای دولتی دارند، این امکان وجود دارد که هزینه‌های مبادله در بازار آب کاهش و بالطبع بازتخصیص کارآتر اقتصادی آب اتفاق بیفتد. البته باید توجه داشت که این رویکرد (بازار آب) صرفا به رویکرد مقرراتی (تخصیص متمرکز) آن هم در موضوعات فوق برتری دارد.

۳- تجارب جهانی موید این موضوع است که حقوق قابل انتقال آب زیرزمینی، جایگزین بهتری برای نظام حقوق آب زیرزمینی بر پایه زمین است. ولی در این باره‌تردید دارد که مبادله حقوق آب زیرزمینی بتواند پایداری منابع آب زیرزمینی را محقق کند، چه رسد به آنکه از محیط‌زیست حفاظت کند یا رفاه و معیشت جوامع فقیر و آسیب‌پذیر را تضمین کند.

۴- تجربه‌های جهانی نشان می‌دهد که به اجرا گذاشتن حقوق قابل انتقال آب زیرزمینی از طریق مکانیزم بازار آب، به جهت دارا بودن ملاحظات پیچیده اقتصادی، محیط‌زیستی، عدالت اجتماعی، و حساسیت‌های فرهنگی و سیاسی، نیازمند یک ایدئولوژی سیاسی قوی به‌عنوان نیروی پیشران در پشت صحنه اتخاذ اصول بازار آب است.

۵- ضروری است فرآیند پیاده‌سازی بازار آب زیرزمینی فارغ از رویکردهای دستوری (بالا – پایین) و شتاب‌زده طراحی شود. به این جهت که پیاده‌سازی اصلاحات آب برای اجرای بازار آب زیرزمینی به زمان زیادی نیاز دارد و اینکه رویکرد تدریجی به ذی‌نفعان امکان می‌دهد منافع اصلاحات و تغییراتی را که باید در پرتو تجربه‌صورت گیرد به چشم خود ببینند و ارزیابی کنند. نمونه خوبی از این موضوع آبخوان ادواردز است که پیاده‌سازی قانون ناظر به اجرای بازار آب زیرزمینی، ۱۵ سال به طول انجامید.

منبع: تهیه شده در اندیشکده تدبیر آب ایران؛ بازنشر در دنیای اقتصاد