زوال تدریجی قانون گذاری در آبهای زیرزمینی

گزارشی از چهارمین کنگره مهندسی و مدیریت آب و خاک ایران
گزیده ای از سخنرانی کارشناس اندیشکده تدبیر آب ایران در «نشست حکمرانی، دیپلماسی و حقوق آب در ایران»

مسئله حقوق آب و مالکیت آن، به ویژه در آب زیرزمینی به دلیل ماهیت این منابع، همواره یکی از چالش‌های اساسی مدیریت آب در دهه‌های اخیر بوده است. وضع قوانین متعدد در این زمینه از گذشته تا به امروز نتوانسته از حفر چاه‌های غیرمجاز و صدور پروانه‌های بیش از ظرفیت توان آبی منابع آب زیرزمینی در هر دشت جلوگیری کند. در روند تحولات قانونی تا به امروز دخالت و نظارت دولت در برداشت از منابع آب زیرزمینی افزایش یافته اما این تمهیدات در بستر تحولات اجتماعی، اقتصادی و ضعف قانون‌گذاری، منجر به مخدوش شدن مالکیت بر منابع آبی و زمینه‌ای برای تخریب منابع آب زیرزمینی فراهم کرده است. نگاهی به تاریخچه قانون‌گذاری در ایران نشان می‌دهد که قانون‌گذاری در حوزه آب زیرزمینی در چند دهه اخیر به جای نگاه حفاظتی و توسعه پایدار همواره در جهت ابهام‌زایی، دست‌اندازی به حقوق بهره‌برداران متقدم و تطهیر متجاوزان حرکت کرده است.
مریم حسنی سعدی، کارشناس حقوق آب در اندیشکده تدبیر آب ایران در نشست تخصصی "حکمرانی، دیپلماسی و حقوق آب در ایران" که روز چهارشنبه 23 آبان ماه در دانشگاه تهران برگزار شد، صحبت خود را با عنوان «زوال تدریجی قانون‌گذاری در آب‌های زیرزمینی»ارائه کردند. در این نشست به پیش از دوران قانون‌گذاری مدرن در ایران اشاره شد و بیان شد: قبل از قانون‌گذاری مدرن در ایران، به واسطه سابقه چند هزار ساله کاریزها در فلات مرکزی ایران مدیریت منابع آب زیرزمینی در این مناطق بر اساس قوانین عرفی انجام می‌شد. با ورود اسلام به ایران، عرف متداول ایران که پیشرفته‌تر از  عرف بسیط حجاز بود مورد تأیید قرار گرفت و احکام مالکیت بر اساس اصول فقهی؛ لاضرر و لاضرار، قاعده تسلیط و احترام در قالب حیازت مباحات و حق حریم تبیین شد. در این دوره علی‌رغم همگرایی در احکام فقهی تفاوت‌هایی در برخی جزئیات ایجاد شد که منجر به صدور احکام فقهی متفاوت می‌شد. همچنین احکام مالکیت و حریم با تغییر حکومت‌ها دستخوش تغییراتی نیز شد که نمونه بارز آن تغییر نظام مالکیت فئودالی به تیول‌داری و واگذاری اقطاع در زمان مغول بود.
وی با اشاره آغاز قانون‌گذاری مدون آب با تصویب قانون مدنی بر مبنای مالکیت خصوصی بر آب زیرزمینی بیان کرد: تصویب قانون مدنی پایان تناقض و تضارب آرای فقهی بود. زیرا به جای آنکه فتواهای گوناگون فقهی مبنای قضاوت دفاتر شرعیات علمای دین قرار گیرد، آیین دادرسی و متن منسجم قانون مدنی مبنای صدور احکام قضایی قرار گرفت. به دلیل اینکه شیوه بهره‌برداری در این زمان تغییری نکرد همان احکام فقهی و عرفی به مواد قانونی منسجم شدند و قواعد حقوقی بر اساس تثبیت مالکیت خصوصی بر آب‌ها تدوین شد. در این قانون به دلیل تساهل قانون‌گذار، در مواد مربوط به حریم تمایزی بین حریم سازه‌ای در چاه دستی و حریم آبی و سازه‌ای  در کاریز و چاه دستی برقرار نشد و این باعث بروز ابهاماتی در آینده شد. از آنجا که در چاه دستی فقط حریم سازه‌ای مطرح بود در قواعد عرفی و فقهی این اجازه به صاحبان املاک داده شد که در زمین ملکی خود هر چند در حریم آبی کاریزها باشد چاه دستی حفر کنند.  
این کارشناس اندیشکده تدبیر آب با بیان تحول در تکنولوژی و پیدایش چاه عمیق در دهه 1330 اشاره به این موضوع داشت که: اشتباه در استفاده از یک کلمه مشترک (چاه) برای دو واقعیت هیدروژئولوژیکی کاملاً متفاوت باعث تعمیم قوانین و فتاوای مخصوص چاه‌های دستی به چاه‌های عمیق شد. این موضوع در کنار تصویب قانون اصلاحات ارضی و خرد شدن زمین‌های بزرگ به زمین‌های کوچک منجر به این شد که بسیاری با حکم فقهی حفر چاه در زمین ملکی چاه عمیق در زمین خود حفر کردند و با تجاوز به حریم آبی به کاریزها شدند که تعدادی از کاریزهای چند هزار ساله در این دوران خشک شدند. همچنین قانون ملی شدن جنگل ها و مراتع که با ملی کردن اراضی موات و احیاء نشده باعث کاهش حفر چاه عمیق در این اراضی شد، چرا که احیا و حیازت در این زمین ها نیازمند صدور مجوز از دولت شد.
حسنی سعدی درباره بازنگری در قواعد چند هزار ساله از طریق تصویب قانون آب و نحوه ملی شدن آن بیان کرد: قانون آب و نحوه ملی شدن آن با نگاه بهبود بهره‌وری و حفاظت از منابع آبی برای تمامی مصرف‌کنندگان با دادن حق نظارت دولت و صدور مجوز در بهره‌برداری از منابع آب تصویب شد. این قانون کلیه آب‌ها را ثروت عمومی و متعلق به عموم عنوان کرد. نحوه اجرای قانون در دو مرحله تعیین شد. در مرحله اول بر نقش نظارتی دولت در برداشت از منابع آبی تأکید شد و مالکیت خصوصی بر آب‌ها و احترام به آن در این مرحله پا بر جا بود. در مرحله دوم که بر نقش حاکمیتی دولت در برداشت از منابع آبی تأکید داشت، مالکیت خصوصی بر آب‌ها با جبران حقوق مکتسبه اشخاص، حتی اعیان و منافع، ملغی می‌شد. دلیل دو مرحله‌ای شدن این بود که در مرحله اول اطلاعات پایه درباره بهره‌برداران و میزان حقابه آن‌ها و بیلان دشت‌ها جمع‌آوری و همچنین منابع مالی برای خرید حقوق مالکیت فراهم شود. در این مرحله حقوق مالکیت خصوصی محترم شمرده شد و بسیاری از حقوق مالکیت افراد بر مال مورد تأیید بود مانند حق فروش آب و ... . در این  مرحله برای تمامی بهره‌برداران پروانه مصرف وضع شد.  جالب است بدانید قانون‌گذار در این مرحله برای حفظ حقوق بهره‌برداران متقدم، دشت‌هایی را که با افت سطح آب روبرو باشد را ممنوعه اعلام می‌کند تا بهرهبرداری جدید منجر به تجاوز به سفره و حقوق دیگران نشود، که در اجرای مرحله اول بعد از تصویب قانون با مطالعات اولیه بیلان، برخی دشت‌های کشور ممنوعه شدند.
  در مرحله دوم با فراهم شدن لوازم و اسباب لازم و خرید حقوق تعریف شده بر اساس ماده 51 قانون آب و نحوه ملی شدن، حق مالکیت آب به حق بهره‌برداری از منابع آب و پرداخت آب‌بها تغییر و پروانه مصرف به پروانه مصرف مفید تبدیل خواهد شد. در این مرحله دخالت دولت در امورات آب افزایش می‌یابد. وی اظهار داشت در کنار برخی ایرادات که به این قانون وارد است اما مهمترین ایراد این قانون، مشارکت ندادن بهره‌برداران آب در تدوین آن بود که می‌توان آن را به دلیل دیکتاتوری حاکم در آن زمان دانست که اجازه نمی‌داد نهادهای مدنی روستایی رشد کنند.
این کارشناس اندیشکده تدبیر آب با نامیدن دهه 1350 به شروع دوران مصیبت منابع افزود: سال 53 در اثر افزایش درآمد نفتی و صرف درآمد آن در هزینه‌های جاری و عمرانی کشور منجر به افزایش تورم و رکود اقتصادی شد. در این دوران با  یارانه‌های روز افزون انرژی و ارزی روبرو هستیم که هزینه برداشت از منابع آب زیرزمینی را کاهش داد و به همین دلیل تقاضا برای حفر چاه عمیق در این دوران شدت گرفت و دیگر تمسک به قانون برای جلوگیری از جرم کارایی نداشت. چرا که بر اساس مقررات اقتصادی کاری را سودآور کرده‌ایم که مجازات‌ها هم نمی‌توانند بازدارندگی داشته باشند. همچنین دگرگونی‌های اجتماعی در اثر انقلاب و ضعف قدرت مرکزی، تقاضا برای حفر چاه غیرمجاز در دشت‌های ممنوعه افزایش یافت.
در ادامه ایشان اظهار داشتند که پس از انقلاب با تصویب قانون اساسی پر ابهام ، دوره‌ای جدید در قانون‌نویسی آغاز شد. برای مثال در اصل 45 این قانون، واژه‌های «انفال» « ثروت‌های عمومی»، «سایر آب‌های عمومی» و «در اختیار حکومت اسلامی» آورده شده است که این واژگان مبهم با تفسیرهای مختلف منجر به سوءبرداشت‌ها در مخدوش کردن مالکیت خصوصی بر آب‌ها شد.
سعدی حسنی افزود: دهه 1360 تا به امروز را می‌توان دوره پیدایش سبک نوین در قانون‌نویسی برای تطهیر متجاوزان و تقسیم ثروت آبی کشور نامید. در این دوره با تعبیه ابهام در قانون دست‌اندازی به منابع آبی تسهیل شد. قانون توزیع عادلانه آب بدون درک، تحلیل و نقد قانون آب و با رویکرد توزیعی و سلیقه‌ای تدوین و به موجب آن تمام مقدرات آب به دست دولت و کارگزاران دولتی سپرده شد. در قوانین قبلی که سلب مالکیت با قواعد و مقرراتی روشن همراه بود در این دوره حقوق مالکیت مخدوش و مشخص نیست که چه حقی بهره‌برداران از منابع زیرزمینی دارند.
 به عنوان نمونه در فرایند تعیین منطقه ممنوعه از یک تعریف علمی استاندارد در قانون آب و نحوه ملی شدن آن تبدیل به تشخیص دو کارشناس در قانون توزیع عادلانه شد. این ابهام و نگاه سلیقه منجر شد که تا به امروز در دشت‌هایی ممنوعه بسیاری  که صدور هر گونه مجوز جدید موجب دست‌اندازی به ذخایر آبی و تجاوز به حقوق بهره‌برداران است مجوزهای برداشت جدید داده شود.
در ادامه حضار سوالاتی را در این زمینه مطرح کردند که پاسخ داده شد.